南京仲裁委員會關(guān)于申請人對被申請人就投資合同糾紛仲裁案

案例內(nèi)容

【案情簡介】

2010年8月8日，申請人某某投資管理有限公司與被申請人H市人民政府簽訂了《投資合同》，約定申請人在某某經(jīng)濟開發(fā)區(qū)（以下簡稱為經(jīng)濟區(qū)）投資興建年產(chǎn)6萬噸A項目，項目總投資額為4億元。合同約定，申請人須在經(jīng)濟區(qū)登記注冊A有限公司（后實際登記為B有限公司）。被申請人在新公司成立后30日內(nèi)，為申請人以新公司的名義辦理A項目用地約145畝的出讓手續(xù)，并為其辦理完畢《國有土地使用權(quán)證》。申請人將于領(lǐng)取項目規(guī)劃選址意見書和規(guī)劃紅線圖之日起90日內(nèi)完成項目的總體規(guī)劃并報規(guī)劃部門審批。根據(jù)經(jīng)批準的該項目建設規(guī)劃，于該地塊具備開工條件和雙方約定的相關(guān)條款達成之日起60日內(nèi)，須保證該項目主體建筑開工建設，并嚴格按照項目規(guī)劃和立項批復的要求時間持續(xù)投入資金進行建設，保證該項目的建設進度。全部工程應在18個月有效施工月內(nèi)完成約定的項目建設。如果申請人未按本合同約定的項目建設進度進行建設，工程連續(xù)停工超出國家相關(guān)規(guī)定，則被申請人有權(quán)解除本合同，并依法收回未利用地塊的土地使用權(quán)。同時，被申請人承諾將給予申請人相應的優(yōu)惠政策，全程協(xié)助申請人及時辦理項目審批、營業(yè)執(zhí)照、稅務登記、銀行開戶等各種開辦手續(xù)。如果因被申請人原因?qū)е挛茨馨凑毡竞贤s定的時間具備開工條件，被申請人應向申請人支付相應的逾期違約金，申請人并有權(quán)要求終止本合同，及要求被申請人承擔相應責任。如果因被申請人原因，未按合同約定的時間具備竣工條件，被申請人應向申請人支付相應的逾期違約金。申請人有權(quán)要求賠償損失。

在上述《投資合同》簽訂的同一日，雙方當事人還簽訂了《補充合同》。在該補充合同中，被申請人為了鼓勵申請人在某投資并加快項目建設，承諾籌措3800萬元作為專項扶持資金，資金由雙方共管用于廠房建設，按約定的建設進度分五次撥付到申請人的新企業(yè)賬戶。

2013年，被申請人向申請人發(fā)出解除合同通知書，稱由于申請人先期提供的項目可行性報告與該項目實際生產(chǎn)工藝（須使用酸堿等?；罚┎环?，該項目屬化工類項目，不符合某經(jīng)濟開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等要求，致使不能實現(xiàn)合同目的，根據(jù)《合同法》第94、96條規(guī)定，解除《投資合同》與《補充合同》。同年，申請人致函被申請人，拒絕單方解除合同，并要求被申請人妥善解決問題。

2014年，被申請人向H市中級人民法院起訴，請求判令解除《投資合同》與《補充合同》，返還專項扶持資金1500萬元，并支付利息。因申請人和第三人提出管轄權(quán)異議，某省高級人民法院作出民事裁定書，認為案涉合同約定的仲裁條款有效，應當作為本案管轄權(quán)確定的依據(jù)。

2014年9月，申請人向南京仲裁委員會提出仲裁申請。南京仲裁委員會依法組成仲裁庭作出裁決。

【爭議焦點】

1、如何看待本案爭議合同的效力？

2、被申請人是否應當支付2300萬元扶持款？

3、被申請人是否應當返還已交付土地的使用權(quán)并恢復原土地使用權(quán)登記、交付未曾交付的建設用地？

【裁決結(jié)果】

仲裁庭根據(jù)《中華人民共和國合同法》第六十條、第一百零七條的規(guī)定，裁決：

1、對申請人的全部仲裁請求均不予支持；

2、本案的仲裁費用由申請人自行承擔。

【相關(guān)法律法規(guī)解讀】

判斷招商引資合同的約定是否為行政協(xié)議性質(zhì)的標準，應參照《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》，以及最高法院相關(guān)裁定確定的原則和標準。

行政協(xié)議一般包括以下要素：一是協(xié)議有一方當事人必須是行政主體；二是該行政主體行使的是行政職權(quán)；三是協(xié)議目的是為實現(xiàn)社會公共利益或者行政管理目標；四是協(xié)議的主要內(nèi)容約定的是行政法上的權(quán)利義務關(guān)系。由于行政管理的復雜性以及雙方當事人協(xié)議約定內(nèi)容的多樣性，判斷一項協(xié)議是屬于行政協(xié)議還是屬于民事協(xié)議，不能僅看其名稱，也不能僅依據(jù)其中的少數(shù)或者個別條文來判定，而應當結(jié)合以上要素和協(xié)議的主要內(nèi)容綜合判斷。

1、招商引資協(xié)議屬于一種特殊的合同，合同中約定的民事權(quán)利義務與行政權(quán)利義務的相互交錯。如果雙方當事人已經(jīng)約定爭議通過仲裁解決，并明確約定了仲裁機構(gòu)，則當事人有權(quán)選擇就協(xié)議的部分內(nèi)容或全部內(nèi)容提起仲裁；

2、在合同的履行過程中，政府承諾的優(yōu)惠政策及政府承擔的一些義務，如土地使用權(quán)的審批與登記、建設用地的供給、投資項目的審批、環(huán)境評估與審批等，往往需要通過相關(guān)政府職能部門的溝通、協(xié)調(diào)、審批等行政行為，方能最終得到履行或?qū)崿F(xiàn)，因此，如果相關(guān)職能部門未批準或未兌現(xiàn)諸如給予投資人稅收、出讓土地使用權(quán)等優(yōu)惠政策，或者實施了收回土地使用權(quán)、撤銷環(huán)評和項目立項等行政行為，投資人只能就此依法提起行政復議或提起行政訴訟，尋求行政法律救濟，而不能通過民事訴訟或商事仲裁的途徑，要求政府通過行使行政職權(quán)，辦理其承諾的事項，或者撤銷其行政決定、行政行為。

3、合同中政府承諾的扶持資金雖為財政支付項目，但如雙方當事人均認可其是否應予支付或返還的請求可通過仲裁確定，則在該受理不損害公共利益的前提下，仲裁庭亦可受理。但仲裁庭應根據(jù)扶持資金的給付目的、使用范圍、支付條件、協(xié)議履行狀況，并參鑒各地政府招商引資政策和通常做法，審慎地予以裁定。

【結(jié)語和建議】

1、無論招商引資合同為民事合同或行政合同，當事人在訴訟請求、訴訟類型及訴訟標的等問題上，依法具有選擇權(quán)。當事人如選擇仲裁解決爭議，則仲裁機構(gòu)有權(quán)受理仲裁申請。政府部門與企業(yè)簽訂的招商引資合同，屬于民商事合同，抑或?qū)儆谛姓f(xié)議，歷來是爭議的問題。

民商事合同論的主要理由為：（1）雙方主體地位平等，合同是在平等互利、充分協(xié)商基礎上簽訂的，合同中關(guān)于解除、救濟等的約定，均體現(xiàn)了私法自治。（2）雙方利益互換，合同權(quán)利義務對等。企業(yè)獲得政策、資金和土地優(yōu)惠，而政府獲得經(jīng)濟發(fā)展的利益。（3）合同標的本身不涉及行政管理事項，相關(guān)行政管理事項的約定僅為輔助對方實現(xiàn)合同目的。

行政協(xié)議論的主要理由為：（1）投資合同主體一方為行政機關(guān)，雙方當事人的地位并不平等；（2）政府履行其合同義務，對相關(guān)稅費、資金和土地予以優(yōu)惠，需要運用行政職權(quán)。（3）招商引資合同符合政府發(fā)展經(jīng)濟的職能目標，具有實現(xiàn)公共利益的目的。

由于這類合同中，民事權(quán)利和義務的約定與行政權(quán)利和義務、行政權(quán)力和職責的約定相互交錯，難以完全分離，因此不同的法院往往也在案件性質(zhì)、適用的法律規(guī)范、救濟程序等方面，做出不同的判決。但也正因如此，最高人民法院在（2017）最高法行再99號裁定中指出：我國實行國家統(tǒng)一的法院制度，不存在普通法院與行政法院的管轄區(qū)分，人民法院內(nèi)部僅系分庭管理，民事和行政審判庭也非以自己名義獨立對外行使審判權(quán)，而是統(tǒng)一以人民法院名義行使審判權(quán)。因而，民事協(xié)議與行政協(xié)議、民事訴訟與行政訴訟，一般僅具有法理分工和管轄指引功能。審理行政協(xié)議案件既要適用行政法律規(guī)范，也要適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規(guī)定的民事法律規(guī)范。實踐中，民事協(xié)議可能交由行政審判庭審理，行政協(xié)議也可能交由民事審判庭審理。區(qū)分民事協(xié)議與行政協(xié)議、民事訴訟與行政訴訟，更多應考慮審判的便利性、糾紛解決的有效性、裁判結(jié)果的權(quán)威性以及上下級法院間裁判標準的一致性，也應考慮何種訴訟更有利于對行政權(quán)力的監(jiān)督和公共利益的維護。為此，企業(yè)在發(fā)生糾紛時，即便協(xié)議具有行政協(xié)議的屬性，但在訴訟請求、訴訟類型及訴訟標的等問題上，依然依法具有選擇權(quán)，有權(quán)就招商引資協(xié)議的全部或部分內(nèi)容提起訴訟。人民法院應當尊重當事人的選擇，而不應當僅僅根據(jù)對于協(xié)議性質(zhì)的定性否定當事人的選擇權(quán)。

本案即是當事人行使法律救濟選擇權(quán)的結(jié)果。

2、仲裁機構(gòu)依法只能依法審理和裁決招商引資合同中涉民事權(quán)利義務的內(nèi)容和事項。

即便當事人可以選擇民事訴訟或者商事仲裁的救濟方式，鑒于《仲裁法》對于仲裁機構(gòu)受理案件的范圍和裁決事項的法定限制，仲裁機構(gòu)應當嚴格區(qū)分招商引資合同中的民事權(quán)利義務與行政權(quán)利義務，避免越權(quán)審理和裁決行政職權(quán)范圍內(nèi)的事項，不能就行政決定和行政行為加以裁決。如果因政府一方的行政決定或行政行為導致合同不能履行，應當引導當事人通過行政訴訟，先獲得行政救濟，如撤銷行政決定或行政行為?；蛘?，向當事人釋明，只能要求解除合同。仲裁機構(gòu)不能裁決撤銷行政決定或行政行為，并支持繼續(xù)履行合同的主張。

3、判斷招商引資合同的約定是否為行政協(xié)議性質(zhì)的標準，應參照《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》。

行政協(xié)議一般包括以下要素：一是協(xié)議有一方當事人必須是行政主體；二是該行政主體行使的是行政職權(quán)；三是協(xié)議目的是為實現(xiàn)社會公共利益或者行政管理目標；四是協(xié)議的主要內(nèi)容約定的是行政法上的權(quán)利義務關(guān)系。由于行政管理的復雜性以及雙方當事人協(xié)議約定內(nèi)容的多樣性，判斷一項協(xié)議是屬于行政協(xié)議還是屬于民事協(xié)議，不能僅看其名稱，也不能僅依據(jù)其中的少數(shù)或者個別條文來判定，而應當結(jié)合以上要素和協(xié)議的主要內(nèi)容綜合判斷。

4、在審理招商引資合同糾紛案時，應妥善認定政府與企業(yè)簽訂的合同效力，對有關(guān)政府違反承諾，特別是僅因政府換屆、領(lǐng)導人員更替等原因違約、毀約的，應依法支持企業(yè)的合理訴求，依法平等保護企業(yè)和企業(yè)家。