——陜西高院裁定王某某訴商洛市商州區人民政府確認選定評估機構行為違法案

裁判要旨

評估在房屋征收與補償過程中，只是作為確定被征收房屋價值的一個環節，是安置補償的依據。當房屋征收補償行為作出后，該環節即被后續的房屋征收補償行為所吸收。因此，選定評估機構的行為屬程序性行政行為，不產生獨立的行政法律效力，不具有可訴性。

【案情】

2010年12月13日，為加快陜西省商洛市西街片區舊城改造步伐，商洛市商州區人民政府（以下簡稱商州區政府）成立了西街片區舊城改造環境保障辦公室（以下簡稱商州區舊改辦）。2011年4月15日，商州區舊改辦與陜西華鼎房地產評估有限責任公司（以下簡稱華鼎公司）簽訂了委托評估協議書，華鼎公司接受委托后，對西街片區房屋進行了勘查、測量、評估，并向商州區政府出具了房屋評估報告。2011年8月5日，商洛市西街片區集體建設用地被依法征收為國有。同年10月28日，商州區政府作出《關于實施市區西街片區舊城改建房屋征收的決定》并發布公告。2013年8月6日，王某某與商州區政府簽訂了房屋征收實物安置與貨幣補償協議。2015年9月23日，王某某起訴請求確認商州區政府單方選定評估機構的行為違法。

【裁判】

商洛市中級人民法院經審理認為，商州區政府選定房屋評估機構的行為符合《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條、第二十條的規定，選定的華鼎公司具有三級資質，亦符合《房屋估價機構管理辦法》第二十四條的規定。在華鼎公司作出評估報告的基礎上，王某某已經與商州區政府達成并簽訂了房屋征收實物安置與貨幣補償協議，并已經實際履行完畢。故王某某要求確認商州區政府單方選定評估機構行為違法的訴訟請求于法無據，不予支持。判決駁回王某某的訴訟請求。

王某某不服一審判決，提起上訴。陜西省高級人民法院經審理認為，評估在房屋征收與補償過程中，只是作為確定被征收房屋價值的一個環節，是安置補償的依據。當房屋征收補償行為作出后，該環節即被后續的房屋征收補償行為所吸收。因此，選定評估機構的行為不屬于可訴的獨立的行政行為。且在本案中，評估報告作出后，王某某于2013年8月6日與商州區政府簽訂了房屋征收實物安置與貨幣補償協議，該協議的內容與評估報告的內容一致。王某某沒有對安置補償協議主張權利，而單獨對選定評估機構行為提起行政訴訟，因選定評估機構行為不具有獨立的可訴性，故王某某的起訴，依法應裁定駁回。一審法院立案受理并作出判決，屬適用法律不當，依法應予改判。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項和《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第（一）、（八）項及《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十九條第（一）項之規定，裁定撤銷一審判決，駁回王某某的起訴。

【評析】

選定評估機構行為屬程序性行政行為。所謂程序性行政行為，是指行政主體在處理行政事務過程中，運用程序職權處分行政相對人的程序權利義務，從而間接影響行政相對人實體權益的公法行為。一般而言，程序性行政行為往往不具有訴訟意義的獨立性，亦即不具有可訴性，其原因的主要理論基礎在于程序性行政行為的原則。因此，司法不宜提前介入。具體地講，第一，程序性行政行為往往不具有獨立的法律效力，其所產生的法律效力通常被最終的實體行政行為所吸收或覆蓋，不應被單獨納入司法審查范圍。第二，出于維護行政效率的目的，避免因對程序性行政行為的審查而中斷正常的行政程序進程，使行政機關實體決定的作出遭受延誤，不將單獨對程序性行政行為提起的訴訟納入司法審查范圍。第三，將程序性行政行為和最終的實體行政行為一并救濟，既符合法律救濟效益，也可避免程序性行政行為和最終的實體行政行為兩個救濟程序并行而可能發生結果不能調和的矛盾。

具體到本案，房屋征收補償過程包含很多環節，選定評估機構就是其中一環。依據《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條第一款和《國有土地上房屋征收評估辦法》第六條第一款的相關規定，被征收房屋的價值應當評估確定，房屋征收部門應當與選定的評估機構簽訂委托合同。可見，評估是確定被征收房屋價值的必經程序，選定評估機構對于被征收人來說，是一種程序權利。商州區政府選定華鼎公司作為王某某被征收房屋的評估機構之行為，是其在處理西街片區房屋征收補償行政事務過程中，依據上述法律規定，履行與選定評估機構簽訂委托合同行政職責的行為，處分的是王某某的程序權利，因此該行為屬程序性行政行為。而選定評估機構的行為確實對被征收人權利義務產生影響，但這種影響，或者說該程序性行政行為產生的法律效力，并不能獨立于最終實體行政行為。選定評估機構的行為依附于最終的補償行為，為最終補償行為所吸收。故本案被訴的選定評估機構的行為不具有單獨的可訴性。

當事人認為被訴選定評估機構行為侵犯其合法權益，應當與最終補償行為一并提起行政訴訟主張權利。如前所述，程序性行政行為一般不被單獨納入司法審查范圍直接接受司法監督和裁判，但是由于程序性行政行為往往與最終實體行政行為之間存在手段和目的、條件和結果的某種關系，并透過最終實體行政行為產生一定的法律效力，因此應當將其作為最終實體行政行為的組成部分，一并接受司法審查，充分保障當事人尋求行政法律救濟的權利。結合本案，王某某認為商州區政府單方選定評估機構的行政行為違法，應當通過對補償行為提起行政訴訟時一并主張權利。

本案案號：（2015）商中行初字第00061號；（2016）陜行終128號

案例編寫人：陜西省高級人民法院 焦玉珍 張慧穎

（來源：人民法院報 2017-06-29 06版）