2000年前后，仲裁界曾經有一場關于仲裁機構性質的討論，核心問題是：仲裁委員會是不是民間組織？ 中國1994年頒布，1995年施行的《仲裁法》對這個問題并沒有給出明確答案。該法第十四條規定：“仲裁委員會獨立于行政機關，與行政機關沒有隸屬關系。”《仲裁法》的制定和這一條規定都是有深刻背景的。 1995年之前，中國除了貿促會下屬的國際貿易仲裁委員會，國內經濟糾紛仲裁機構有兩類：一類是根據1981年頒布的《經濟合同法》，設在各級工商行政管理機關的經濟合同仲裁委員會，另一類是根據1987年頒布的《技術合同法》，設在各級科委下面的技術合同仲裁委員會。這兩類仲裁機構帶有明顯行政色彩，具體表現在，仲裁機構按行政層級設立，實行地域和級別管轄，仲裁員主要由行政機關工作人員擔任，仲裁規則具有明顯計劃經濟色彩，對仲裁裁決不服可以向法院起訴等。 1993年黨的十四屆三中全會召開，全會做出《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，確立了中國經濟體制改革的總目標，并要求建立與社會主義市場經濟體制相適應的社會主義法律體系。在這樣的背景下，改革多有詬病的行政仲裁制度，建立與國際商事仲裁相接軌的國內仲裁體制勢在必行。《仲裁法》誕生了。
仲裁機構到底是什么性質的組織？
01
新仲裁制度的30年實踐
與舊仲裁制度相比，《仲裁法》確立的新仲裁制度有幾個重大變化：一是確立仲裁機構獨立原則。仲裁機構獨立設置，不隸屬于任何行政機關，也不受行政機關干涉；二是確立仲裁自愿原則。仲裁機構不按行政層級設立，也無級別和地域管轄，當事人通過訂立仲裁協議選擇仲裁和仲裁機構；三是實行或裁或訴原則。當事人申請仲裁的，法院不再受理就同一事項提起的訴訟請求；四是實行不公開審理、一裁終局原則；五是當事人申請仲裁的，可以自行選擇仲裁員或委托仲裁機構指定仲裁員組成仲裁庭，裁決由仲裁庭獨立做出；六是當事人不自動履行生效裁決時，另一方可以申請法院執行；七是仲裁委員會組成人員中，經濟貿易和法律專家不得少于三分之二。這些規定當時已最大限度接近國際商事仲裁制度。
《仲裁法》規定，新的仲裁機構由城市人民政府組織有關部門和商會統一組建，在省級司法行政機關登記。為了保證《仲裁法》的規定真正得到落實，防止可能出現的部門利益影響，經全國人大常委會與國務院有關負責人商定，決定由城市人民政府的政府法制機構牽頭負責，國務院層面由國務院法制辦負責具體指導和協調。
北京仲裁委員會的組建，嚴格按照《仲裁法》和國務院文件執行，并有所創新。
北京仲裁委員會組成人員，經市政府法制辦會同當時的市工商局、科委、司法局和貿促會北京分會等方面協商提出，仲裁委員會主任由中國政法大學教授江平擔任，組成人員中來自大學、研究機構和法律實務界的經濟貿易、法律專家不少于三分之二。仲裁委辦公室由市編辦參照事業單位管理，暫定事業編制40人，下設四個處室，實際機構設置和人員數量按照“精干高效”原則確定。辦公室主任為副局級，由市委組織部任命。
為了保障北京仲裁委員會（下稱“北仲”）的順利運作，市政府同時明確，北仲由市政府法制辦負責聯系。為了保證北仲的獨立性，市政府法制辦只做好聯系服務工作，并從一開始就明確了“三不”原則，即：不插手北仲具體事務，不拿走北仲一分錢，不向北仲安插一個干部。20多年來，幾任市政府法制辦領導始終堅持這幾條原則。
北仲成立后，認真落實《仲裁法》各項規定，率先提出走民間化、國際化的發展方向，并開創性地采取了一系列措施，避免重蹈行政仲裁的覆轍。
一是始終堅持北仲主任由國內頂尖民法專家擔任，逐步減少組成人員中行政機關背景委員；二是辦公室工作人員實行全員合同制，秘書長工資關系從行政機關轉到北仲；三是過渡期后，不再財政撥款，實行自收自支和企業化管理，辦公室人員工資福利實行市場調節；四是制定并不斷修改仲裁規則，使之最大限度接軌國際商事仲裁制度，等等。
北仲的一系列改革，引起全國仲裁機構的廣泛關注，也引發一些人的爭論和討論。
當時全國有200多個仲裁機構，大多依靠財政撥款支撐，沒有條件，也不愿意走自收自支之路。在這樣的背景下，中國仲裁機構朝什么方向走，要不要堅持市場化、民間化和國際化成為爭論的焦點。北仲是國內第一批按照《仲裁法》組建的仲裁機構，也是全國第一家堅持走民間化道路、按照國際商事仲裁模式進行摸索實踐的仲裁機構。北仲的一些機構建設做法，如今已經在仲裁機構改革浪潮中得到越來越多的認可和推行。
堅持仲裁機構民間化，首先是去行政化。去行政化就要解決好人、財、事的問題。
人的問題。一是仲裁委組成要以經貿、法律專家為主體。就北仲的經驗來看，仲裁委員會主任由國內知名法律專家學者擔任（江平擔任第一至五屆主任，梁慧星擔任第六、七屆主任），并且做到實至名歸，有職有權。二是秘書機構不搞行政化，實行全員有期限的合同制，中層崗位實行聘任制，有上有下，最大限度避免了各種人事關系的干擾。
財的問題。北仲的做法，一是委員會財產實行自收自支，社會審計，不搞所謂“收支兩條線”；二是秘書人員工資待遇由委員會按照市場化原則自行確定；三是收入主要部分向仲裁員傾斜，并最終做到仲裁員報酬與委員會服務收費分開計收和管理。委員會財務改革的目標，仲裁員報酬保持一定水準，并逐步向國際商事仲裁靠攏。
事的問題。一是法律規定的屬于仲裁委員會事務，由委員會自主決定，有關部門依法監督，無需審批；二是堅持仲裁庭依法獨立裁決，只接受法院依法監督，不受行政機關和其他組織、個人的干涉；仲裁委員會不插手具體案件辦理，堅持尊重仲裁庭獨立裁決。這方面，北仲確實做得很好。我在擔任北京市政府法制辦副主任、主任，并兼任北京仲裁委員常務副主任、副主任的20多年期間，沒有給仲裁庭和仲裁員寫過一張條子，沒有審批或過問過一件具體案件。北仲至今沒有發生過一起貪污受賄、枉法裁判的案例。
02
仲裁機構是否該堅持民間化發展？
是否堅持民間化發展道路的爭議，實際是如何認識國內仲裁發展方向問題，本質關系到仲裁以及仲裁機構的性質問題。在國外沒有這個問題，在國內，這個問題有點復雜。
按照中國法律和行政法規有關規定，社團組織由民政部門登記管理；企業由市場監管部門登記管理；事業單位由編制部門登記管理，事業組織中的科研、衛生醫療、學校以及律師公證等，分別由各級政府的科委、衛生、教育、司法行政部門實施行業管理。根據《仲裁法》的規定，仲裁委員會組成人員由市政府聘任，在司法行政部門登記，仲裁委辦公室則按照現有組織體系參照事業單位來管理。所以，仲裁委員會的性質一直沒有一個明確的法律定位。
為弄清仲裁機構到底是什么組織，我們不妨先從“不是什么”進行分析。
首先，仲裁機構不是企業。仲裁機構與企業有相似之處，都是要經過市場選擇，實行有償服務，沒有“鐵飯碗”。但仲裁機構不是以營利為目的的組織，不是圍繞“賺錢”來開展活動，仲裁收費基本要求是收與支大體平衡，除仲裁員報酬和工作人員工資福利，其收入結余不得在投資者間分配，這是與企業最根本的區別。
其次，仲裁機構不是社團組織。仲裁機構與社團也有相似之處，都是非營利法人，有特定的業務領域，不能從事與其性質不符的其他活動，社團組織也可以從事有限的有償服務活動，其做出的決議只對社團成員有約束力。但仲裁機構可以根據當事人的約定，對其發生的財產權益糾紛依法進行審理，做出維持、變更或撤銷當事人實體性權利義務的裁決，并有司法執行效力，這是任何社團都不具有的。
第三，仲裁機構不是事業單位。按照現行事業單位分類改革方案，事業組織按其功能分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三大類。對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構，如原證監會、銀保監會；對從事生產經營活動的，逐步將其轉為企業，如一些研發、培訓類機構；對從事公益服務的，繼續將其保留在事業單位序列、強化其公益屬性，如公立教育、公立醫療機構等。
第四，仲裁委是不是公益性組織呢？答案是否定的。仲裁機構與公益組織有相似之處，不是私益組織，不追逐利潤，向當事人提供無差別服務，但任何公益組織都無權對本組織成員之外的人做出確認、變更民事權利義務關系的決定，并獲得法律效力。
仲裁和仲裁機構有哪些區別于其他組織的特征呢？我認為，主要有以下幾條：
第一，仲裁是基于當事人意思自治原則為基礎的糾紛解決機制。仲裁機構受理仲裁案件的前提是糾紛當事人之間達成的有效仲裁協議，當事人選擇仲裁解決糾紛即意味著接受裁決結果，并放棄訴訟權利。
第二，仲裁機構對民事糾紛以及糾紛當事人沒有強制管轄權，當事人選擇仲裁以及仲裁機構以信任為基本前提。仲裁依靠專業、高效、不公開等優勢和仲裁機構提供的良好服務體驗獲得當事人信任。
第三，根據《仲裁法》，仲裁委員會組成人員由設區市的城市人民政府從法律、商貿專業人員中聘任。仲裁委員會聘任仲裁員，當事人又從仲裁機構聘任的仲裁員中選定仲裁員組成仲裁庭裁決糾紛。
第四，仲裁員的勞動和仲裁機構的服務是有償的，仲裁員報酬和仲裁機構服務費用，由仲裁案件當事人按照仲裁機構明示的標準支付。
第五，仲裁機構不設專職仲裁員，仲裁機構與仲裁員的關系是松散的聘任，而非雇傭和隸屬。仲裁員可以有自己的職業，也可以無職業。一個人只要符合法定條件，可以在多個仲裁機構同時擔任仲裁員。
從上述特征可以看出，仲裁委員會不是官方機構，也不同于企業、社團組織和其他從事公益服務的事業單位，而是具有民間性質、以提供特定法律服務為宗旨，而又為國家法律所認可的一種特殊社會組織。仲裁機構由委員會、仲裁員、秘書機構三部分組成，在中國現有組織體系中，還沒有對應物。在中國，現有仲裁機構都是依照《仲裁法》組建的，因此可以稱作是特殊的法定機構。
實際上，在改革開放的進程中，社會組織形態已經出現了新的變化，一類是民辦非企業組織。根據國務院1998年頒布的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》的規定，民辦非企業單位（組織），是指企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織。如各類民辦學校、醫院、文藝團體、科研院所、體育場館、職業培訓中心、福利院、人才交流中心等。根據國務院條例的規定，民辦非企業組織由各級政府所屬民政部門負責登記管理。北仲舉辦的商事糾紛調解中心即屬于這類組織。
另一類是基金會。根據國務院2004年頒布的《基金會登記管理條例》，基金會是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產，以從事公益事業為目的，按照本條例的規定成立的非營利性法人。基金會由各級政府的民政部門登記管理，但不是按照社團組織登記管理，是一類特定的非營利法人組織。
2020年頒布的《民法典》，將法人劃分為營利法人、非營利法人、特別法人三類。其中第八十七條規定：“為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設立人或者會員分配所取得利潤的法人，為非營利法人”。并規定，“非營利法人包括事業單位、社會團體、基金會、社會服務機構等”。
根據《民法典》規定，仲裁機構應該被認定為非營利法人。至于屬于第八十七條二款規定的哪一類非營利法人，至今沒有明確的權威解釋。《民法典》第八十七條例舉了四類非營利法人，基于本文前面的分析，仲裁機構顯然不屬于前三類，是否屬于第四類，即“社會服務機構”？我認為，可以這樣理解。一是第八十七條一款對非營利法人做了定性規定，其中對非營利法人的設立目的規定為“為公益目的或者其他非營利目的”，顯然社會服務機構的設立不全然是為了公益目的。二是民法典第九十二條對為公益目的設立的社會服務機構做了專門規定，即“具備法人條件，為公益目的以捐助財產設立的基金會、社會服務機構等，經依法登記成立，取得捐助法人資格”。據此，我們可以認為，“為公益目的以捐助財產設立的社會服務機構”只是其中的一類，也就是說還有其他具有非營利法人特征、為非營利目的設立的社會服務機構存在。
再補充一點，仲裁機構與具有公益目的的捐助法人有明顯區別：一是財產來源不同。捐助法人資產來源于社會捐助，仲裁機構資產來自其提供的仲裁服務的收費；二是財產用途不同。仲裁機構的財產主要用于保障機構自身正常運轉，捐助資金主要用于實現其設立的公益目的；三是生存條件不同。仲裁機構的仲裁業務具有市場化特征，當事人的選擇是機構生存的條件，仲裁機構沒有收入或其收入不能維持其生存時，將面臨解散或撤銷，而捐助機構沒有這種生存危機；四是設立目的不同。捐助法人為某種公益目的而設立，仲裁機構的設立是為社會提供一種可選擇的、以仲裁方式解決經濟糾紛的服務，這種服務具有一定公共服務屬性，但顯然不是公益性質。
綜上，我以為，《民法典》第八十七條對非營利法人的例舉，其中“社會服務機構”應該包括仲裁機構以及其他具有非營利法人性質的組織。